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A Insustentável Harmonia de Interesses: as propostas para a Reforma do Conselho de Segurança da ONU

De acordo com a Carta das Nações Unidas, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), inserido no sistema de segurança coletiva que é a constituição da própria Organização das Nações Unidas, é o órgão que tem o poder decisório e a responsabilidade primária com relação à manutenção da paz e segurança internacionais, sendo que para concretizar tal responsabilidade possui capacidade de autorizar o uso de força e fazer cumprir suas decisões relacionadas a casos de ruptura da paz ou ameaça à paz e segurança internacionais.

Quando da fundação da Organização das Nações Unidas (ONU), em 1945, o Conselho de Segurança era composto de 11 membros, sendo os cinco permanentes – Estados Unidos, França, Reino Unido, Rússia (URSS até o ano de 1991) e China – e seis não-permanentes, refletindo o contexto do período pós-Segunda Guerra Mundial, com os vencedores do conflito sob o status de membros permanentes e a ausência de representação adequada aos países em desenvolvimento, tais como os países da América Latina e África.

Na década de 1960 surgiu uma demanda por alterações na composição e estrutura do órgão, sendo que em 1965 ocorreu a única reforma no referido órgão. Nesta foram criados quatro novos assentos não-permanentes, passando de 11 membros da composição inicial para os atuais 15 membros. Tal alteração buscou refletir o progressivo aumento do número de membros da ONU (que passou de 51 países-membros em 1945 para 118, em 1965), como resultado do processo de descolonização da África e Ásia. No entanto, a questão do direito ao veto permaneceu inalterada (WEISS, 2003).

Após o fim da bipolaridade que marcou a política internacional no período da Guerra Fria, mais especificamente desde 1993, a Assembléia Geral das Nações Unidas iniciou debates acerca dos termos de uma reforma no CSNU sob a égide de um Grupo de Trabalho Aberto, o que mostrou que tal reforma entrou na agenda de segurança internacional. A motivação mais recente por alterações surge da percepção, entre diversos países membros da ONU, da necessidade de reformas urgentes no CSNU para ampliar sua legitimidade e autoridade, tendo em vista tornar seu processo decisório mais legítimo e condizente com o reflexo da política internacional, além de conferir maior vigor às suas resoluções de conflitos.

A aspiração brasileira por um assento permanente no Conselho de Segurança – embora não seja um objetivo recente na política externa brasileira, visto que remonta à fundação da Organização das Nações Unidas – revitalizou-se na década de 1990 com a percepção de que os países em desenvolvimento podem (e devem) ter um papel de maior destaque no CSNU; que reflita sua importância política e econômica, percepção esta que passou a ter o apoio de alguns Estados da América Latina e Caribe e organizações internacionais. No entanto, ao longo dos governos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) a campanha do governo brasileiro para a obtenção do assento permanente no CSNU ampliou-se com a maior participação do país no cenário internacional, sobretudo com a ação nas missões de paz da ONU e a busca de parcerias com países estratégicos para alcançar o apoio diplomático à sua proposta de reforma do CSNU.

Propostas recentes e o rumo das discussões

Em setembro de 2004, Brasil, Alemanha, Índia e Japão, países que possuem aspirações em ocupar assentos permanentes no CSNU e inclusive já foram membros não-permanentes diversas vezes (como é o caso do Japão e Brasil, que acumularam 10 participações no órgão), uniram esforços em favor de uma reforma que refletisse a atual configuração do poder, fato que tornaria o órgão mais representativo (principalmente ao incluir um maior número de países em desenvolvimento), legítimo, eficaz em suas decisões e resoluções, ou seja, dotado de potencial para representar os interesses da comunidade internacional. A reforma sugerida por estes países – que passaram a ser denominados como Grupo dos Quatro ou apenas G-4 – consistia na expansão das categorias permanente e não-permanente, sendo que o maior número de ingressos seria destinado aos países em desenvolvimento, além de revisões no método de trabalho do órgão.

A proposta de reforma do órgão apresentada pelo grupo em 2005 trazia um CSNU expandido para um total de 25 membros, criava seis novos assentos permanentes – sendo que quatro seriam destinados aos Estados do G-4 e os outros dois a países em desenvolvimento, fato que demonstra a alteração de poder que ocorreu no sistema internacional desde 1965, quando ocorreu a única reforma do órgão. Quanto aos assentos não-permanentes, seriam criados quatro assentos, distribuídos de maneira igual à África, Ásia, Europa Ocidental e América Latina e Caribe. Além disso, a proposta do G-4 previa a reavaliação da reforma após 15 anos, quando se avaliaria a extensão do direito de veto aos novos membros permanentes, visto que em um primeiro momento estes não teriam direito ao veto.

Em vista da aparente receptividade por parte dos Estados-membros da ONU e da possibilidade de tal projeto ser conduzido à votação, alguns países africanos articularam-se em torno do que se convencionou chamar de Grupo Africano para apresentarem um projeto próprio de reforma do CSNU. Tal proposta também continha a aspiração pelo aumento dos membros permanentes e não-permanentes, ampliando o número de membros do CSNU dos atuais 15 membros para um total de 26: seis dos onze novos assentos seriam destinados à categoria de membros permanentes e, por sua vez, dois destes assentos permanentes deveriam ser ocupados por países africanos, sendo que os mais cotados para tais vagas eram a África do Sul e Nigéria.  Além disso, a proposta clamava para que os novos membros permanentes assim que admitidos passassem a ter as mesmas obrigações e direitos que os membros permanentes atuais, sobretudo no que diz respeito ao direito ao veto.

Contrário aos projetos de ambos os grupos, sobretudo no que se refere ao aumento dos assentos permanentes no CSNU, o Grupo Unidos pelo Consenso – liderado pela Itália e Paquistão e composto por alguns países que possuem rivalidades com os países candidatos a tais assentos, como a Argentina e o México – apresentou um projeto alternativo que consistia na ampliação apenas dos membros não-permanentes, tendo em vista que consideravam que a criação de assentos permanentes possibilitaria a formação de pequenos centros de poder no centro do próprio CSNU, e detinha a preocupação de manter o status quo ao criar mecanismos que evitassem a liderança regional, delegando a cada grupo regional a tarefa de escolher a forma de eleição de seus representantes para ocupar os assentos reservados à sua região ao longo de um mandato de dois anos.

Os projetos de reforma dos três grupos mencionados não chagaram a ser conduzidos à votação, mas trouxeram a reforma do CSNU e as possíveis soluções para um amplo debate, que posteriormente foi realizado no âmbito da Assembléia Geral das Nações Unidas.

A falta de decisão acerca da expansão do CSNU, causada principalmente por conta da dificuldade de posicionamento frente à reivindicação africana do exercício imediato do direito de veto por parte dos novos membros permanentes e da posição contrária à reforma do órgão por parte de alguns de seus membros permanentes, não significa que tal temática tenha sido tirada de pauta, mas que as discussões estavam travadas.

Apenas em setembro de 2008 a Assembléia Geral das Nações Unidas adotou a Resolução 62/557 sobre a questão da representação equitativa no aumento de membros do CSNU, que determinou para 2009 o “início formal” das negociações intergovernamentais quanto à reforma do CSNU, no âmbito da Assembléia Geral das Nações Unidas. Tais negociações trataram principalmente dos seguintes temas: “categoria” dos novos membros (permanentes ou rotativos), direito de veto (se o veto poderia ser estendido ou não aos novos membros), representação regional e métodos de trabalho.

A primeira rodada de negociações demonstrou que os três principais grupos, que haviam apresentado de maneira separada suas propostas, mantiveram suas posições iniciais quanto à adesão de novos membros e à categoria que ocupariam no CSNU, porém concordaram em negociar a redação de um acordo transitório.

Entre os países que apóiam a ampliação dos membros de ambas as categorias – ou seja, de membros permanentes e de membros rotativos – existem posicionamentos diferentes acerca do direito de uso do veto: um é contrário à concessão do veto aos novos membros permanentes; o outro é favorável e o último sugere que a ampliação do veto deverá ocorrer quando tal questão for examinada profundamente.

Outro aspecto interessante levantado durante as negociações intergovernamentais diz respeito à composição do CSNU, mais precisamente à proposição de uma revisão periódica do referido órgão, a cada dez ou quinze anos, para garantir que ele esteja adequado à realidade internacional.

É fato que o Conselho de Segurança das Nações Unidas foi constituído em um momento histórico específico, em que o mundo acabara de vivenciar a destruição e tristeza de duas Grandes Guerras em um pequeno intervalo de duas décadas, e, desta forma sua configuração reflete a tentativa de alcançar uma espécie de equilíbrio de poder entre os principais atores do período. As discussões mais recentes acerca da reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), retomadas em 2004 após a iniciativa dos países do Grupo dos Quatro (G-4), e, sobretudo pela pró-atividade da política externa brasileira e japonesa, trouxeram aos membros das Nações Unidas múltiplas possibilidades no que cerne a questões como representatividade e equidade entre os membros da organização, fato que reflete as alterações na política internacional ocorridas desde a única reforma do CSNU em 1965.  As propostas discutidas no âmbito da Assembléia Geral apontam “saídas” de cunho regional ou apenas clamam pelo aumento do número de países em desenvolvimento (sobretudo da África e América Latina) como forma de ao menos alterar a atual distorção e falta de representatividade do órgão; porém a dificuldade de harmonizar os interesses dos propositores com relação, sobretudo, ao direito ao veto e à quantidade de cadeiras a serem criadas impossibilita o avanço das negociações intergovernamentais.

Referências Bibliográficas

IMBER, Mark. the Reform of the UN Security Council. International Relations, v. 20, n. 3, p. 328-334, 2006.

TARRAGÔ, Emb. Piragibe dos Santos. A reforma da ONU: a Comissão de Construção da Paz e a ampliação do Conselho de Segurança. In: IV Conferência Nacional de Política Externa e Política Internacional: o Brasil no mundo que vem ai. Brasília: FUNAG, 2010, p.27-42.

UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL. Resolutions and Decisions adopted by the General Assembly during its sixty-second session – Volume II, General Assembly Official Records, Supplement nº49. New York, 2008.

WEISS, Thomas G. The illusion of UN Security Council reform. Washington Quarterly, v. 26, n. 4, p. 147-161, 2003.

Imagem: Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU). Fonte: Ministério de Relações Exteriores do Brasil

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