“Insulamento burocrático”, democracia e novos atores: o debate acerca do processo de construção da p

Felipe de Macedo Teixeira[1]

O propósito do presente texto é apresentar ao leitor o debate contemporâneo da formação da política externa brasileira (PEB), suscitando questionamentos sobre o controle político da mesma, assim como seu caráter “insular”, ou seja, de centralização decisória em um só órgão, o Ministério das Relações Exteriores (MRE). Para isso, realiza-se uma resenha dos capítulos 1 ao 4 da obra “Introdução à Análise de Política Externa” (2011), de Ariane Roder Figueira, com a contribuição de outros autores sobre a temática. A obra analisada tem como objetivo apresentar-se enquanto um manual introdutório aos estudos de Análise de Política Externa (APE), cujos capítulos resenhados realizam um desenvolvimento teórico sobre esta subárea para posteriormente aplicá-la ao caso brasileiro.

Antes de tudo, cabe ressaltar a importância dos estudos de APE, principalmente no Brasil. Surgidos na década de 1960 nos EUA, a Análise de Política Externa visava entender como era formado o processo decisório da política externa americana. Tendo como caso emblemático na crise dos mísseis em 1962, os teóricos da época buscavam entender quais fatores, circunstâncias e agentes atuaram para as decisões americanas durante o ponto mais delicado da Guerra Fria. Nesse sentido, buscou-se romper com o então paradigma realista das Relações Internacionais, que entendia o Estado enquanto bloco monolítico, unitário e racional, sem considerar os aspectos domésticos e atores que influenciariam no que vem a ser a política externa.

A adoção de preceitos do neoliberalismo institucionalista mostra-se essencial nos estudos de Política Externa pois passa-se a criticar a separação entre política doméstica e internacional, questionado a hierarquia das agendas hard e soft de política externa e propondo a existência de múltiplos canais e atores atuantes nessas agendas em complementariedade “intertemática”. Desta forma, Ariane Figueira (2011, p. 19 ss) apresenta os estudos de APE de forma histórica, inicialmente marcados por análises pluralistas (de atores) e cognitivas de R. Snyder (1963), e Harold e Margaret Sprout (1956 e 1965), respectivamente. Além disso, na análise das esferas doméstica e internacional e sua interligação, Robert Putnam (1993) buscou explicar como os negociadores internacionais interagem nestas duas esferas para equilibrar os interesses internos com os constrangimentos e incentivos do sistema internacional, no que ficou conhecido como “jogo de dois níveis”.

Por sua vez, parte dos estudos de APE tiveram como foco metodológico as análises sobre o papel das burocracias na formação da política externa. Neste cenário, os trabalhos de Allison e Zelikow (1999), destacam-se por estudar a relação entre a burocracia e a política para desvendar os limites da atuação destes atores, através da ideia central de que há uma interdependência entre as agências burocráticas, com sobreposição de papéis e funções. Emerge desta análise o questionamento acerca do real papel da burocracia no processo decisório e os mecanismos de controle democrático sobre estes atores, pois são órgãos de competência técnica.

A análise acerca do papel da burocracia na formação de políticas mostra importância à medida em que se aplica à APE no caso brasileiro, marcado pelo insulamento burocrático do processo decisório. Inicialmente, questiona-se se isto representaria um déficit democrático, uma vez que tenderia a favorecer determinados grupos aliados à ideologia do partido detentor do Executivo. Centrando-se na produção científica nacional, a autora Ariane Figueira (2011, p. 45 ss) chega à conclusão geral de que a concentração decisória no Ministério das Relações Exteriores (MRE) passa desde a identificação do problema, até a decisão e sua implementação.

Para entender as origens de tal insulamento decisório, cabe apresentar os estudos de Zairo Cheibub (1985) acerca do histórico institucional do Itamaraty, divido em três períodos: período patrimonial e de diplomacia imperial, no qual o Estado brasileiro escolhia e designava para os postos de representação membros de famílias tradicionais da elite, além de um próprio legado de organização diplomática deixado pela Corte portuguesa de 1808 a 1821; o segundo, período carismático do Barão de Rio Branco, foi caracterizado pela centralização da ação do MRE na pessoa do Barão do Rio Branco, cuja legitimidade pessoal seria essencial para negociações de demarcação das fronteiras do país; o último e vigente, período burocrático-racional, marcado pela profissionalização da burocracia brasileira (principalmente a partir do governo Vargas), na qual a construção da academia diplomática cultivou um senso de isolamento do MRE enquanto grupo homogêneo de elite.

Uma vez que o Brasil consolidou desde a constituição de 1891 um sistema de tripartição dos poderes, cabe questionar-se acerca do papel que o Poder Legislativo teria no processo decisório da política externa brasileira. Tendo em vista que tal Poder é responsável pelo controle político das ações do Executivo, o debate da participação do Poder Legislativo em política externa levanta a questão da capacidade de atribuir maior credibilidade e legitimidade democrática aos processos de negociação internacional como um todo. Deste ponto surge o debate central da APE acerca da participação do Legislativo. De um lado, tem-se a escolha pela eficiência e agilidade decisória na política externa através da centralização, contra um modelo descentralizado que conta com um Poder Legislativo que atua de forma a garantir maior legitimidade e representatividade democrática no processo.

Ao estudar tais questões no caso brasileiro, Ariane Figueira (2011, p. 62 ss) escolhe uma abordagem histórica acerca das competências de política externa é realizada para entender como se desenvolveu a divisão funcional entre os poderes a partir do retrospecto constitucional. Nota-se que a competência da política externa esteve centralizada no Executivo desde a constituição de 1824 (neste caso, no poder moderador no qual estava o imperador), e pouco também se alterou acerca do poder constitucional do Legislativo em tal matéria (salvo períodos ditatoriais das constituições de 1937 e de 1967-68), que ficou majoritariamente restrito a ratificar os atos internacionais celebrados pelo Executivo.

Desta forma, a Constituição Federal de 1988 não rompe a predominância do Executivo e o desequilíbrio da balança entre poderes em matéria internacional. Tendo em vista o papel de baliza institucional do Legislativo à entrada de atos internacionais no ordenamento nacional, centra-se na discussão acerca das possibilidades de atuação legislativa na política externa. Destacam-se os diversos meios de intervenção legislativa, que vão desde as propostas legislativas de participação no processo de negociações internacionais, pronunciamentos públicos sobre questões internacionais e requerimentos de esclarecimento de Ministro, iniciativas estas que vêm aumentando desde a Constituição de 1988 (FIGUEIRA, 2011, p. 79 ss).

Como pôde ser visto, parte da pesquisa científica brasileira na APE centra-se na questão do Poder Legislativo, porém outros atores e questões são também analisados. Entre eles, Pinheiro e Milani (2013), por exemplo partem de uma perspectiva no qual a política externa é vista enquanto política pública, tirando-a de um pedestal que a classificava enquanto política de Estado, isolada de interesses políticos transitórios. Para sustentar tal argumento, apresentam como a política externa brasileira estaria passando por um processo de horizontalização e pluralidade de atores participantes a partir de 1988. Destacam-se nesse cenário os interesses setoriais (principalmente em negociações comerciais), e a internacionalização de temas antes domésticos, de forma que órgãos executivos como os Ministérios da Saúde, Educação e Cultura passam a ter uma agenda de atuação externa de suas competências.

Os defensores desta pluralidade argumentam que convergiria com a democracia e participação popular na política externa, que, derivada de um Governo, seria uma também uma política pública. O questionamento que emerge deste ponto seria se tal abertura a novos atores permitiria o acesso a todos setores privados e civis, e não somente interesses de setores alinhados a grupos de maior controle e apoio do Poder Executivo.

Portanto, percebe-se que a PEB tem sua centralização questionada à medida em que a redemocratização introduziu novos atores com participação em questões internacionais, e abriu espaço institucional para atuação de um Legislativo na função referendar acordos e em intervenções pontuais no processo decisório. Ainda assim, a conclusão geral é de que o controle do legislativo é deficitário, e o debate centra-se na questão de democracia e mecanismos de accountability na política externa, onde há a disputa entre a eficiência e continuidade devido ao distanciamento dos interesses políticos em conflito, contra uma representatividade democrática nas decisões de política internacional, e mesmo credibilidade do país em relação ao interlocutor. Além disso, os interesses partidários em questões internacionais ainda são pífios e não geram atenção dos eleitores, levando ao distanciamento do eleitorado e consequentemente dos partidos nessas matérias.

Desta forma, permanecem importantes questionamentos ao leitor e aos pesquisadores da área. Como pensar em uma política externa de origem insular num sistema democrático e ao mesmo tempo como não paralisar tal processo decisório com a inserção massiva de outros atores. De que forma a horizontalização da política externa em outros órgãos federais proporciona uma inserção internacional mais ampla e como os interesses da sociedade brasileira, cada vez mais diversificada em interesses, podem ser melhor representados nesta política, são questionamentos válidos que emergem deste texto, e merecem a devida reflexão para o futuro.

Referências

ALLISON, G.; ZELIKOW, P. Essence of decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. New York, Addison Wesley Longman. 1999.

CHEIBUB, Zairo Borges. Diplomacia e Construção Institucional: O Itamaraty em uma Perspectiva Histórica. Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro: Vol.28, n° 1, 1985. p. 113-131.

FIGUEIRA, Ariane Roder. Introdução à análise da política externa. São Paulo: Saraiva, 2011.

MILANI, Carlos R. S. ; PINHEIRO, L. . Política externa brasileira: os desafios de sua caracterização como política pública. Contexto Internacional, v. 35, p. 11-41, 2013.

PUTNAM, Robert. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), pp. 427-460.

Autor:

[1] Mestrando em Estudos Estratégicos Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Pesquisador Bolsista CAPES nas áreas de Paradiplomacia e Política Externa Brasileira. Advogado, Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande (FURG).

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